문재인 대통령은 취임 첫날인 5월 12일 인천공항을 찾아 ‘공공부문 비정규직 제로시대를 열겠다’고 선언했다. 뒤이어 새 정부는 5월 16일 국가일자리위원회 설립, 6월 23일 일자리 100일 플랜 발표, 7월 20일 공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인 발표 등 빠른 템포로 관련 정책을 발표했다. 주된 내용은 공공부문 기간제에 파견·용역을 더하여, 상시지속업무를 담당하는 비정규직을 정규직으로 전환하고 이후 상시지속 업무에 대한 비정규직 사용을 제한하겠다는 것이었다. 반년이 지난 지금, 선언은 실현되고 있는가? 

논의에 앞서, 기관별 전환 계획 수립이 크게 지연되고 있음을 짚고 넘어가야 한다. 애초 정부 지침은 2017년까지 기관별 계획 수립을 완료하는 것이었지만, 올해가 채 열흘도 남지 않은 현시점에 대부분 기관에서 전환 계획이 확정되지 못했다. 파견·용역 노동자의 전환을 심의하는 노사·전문가협의회는 64.5퍼센트가 구성조차 되지 못했다. 현재까지 기간제 약 3만 2000명, 파견·용역 약 1만 명의 전환이 확정되었는데, 이는 지난 10월 정부가 예측한 전환 규모인 약 20만 5000명의 20퍼센트 수준밖에 되지 않는다. 사장이 대통령 앞에서 연내 전환을 약속했던 인천공항은 아직까지도 진통 속에 막판 협상을 진행 중이다.

전환 논의 대부분이 여전히 현재 진행형이기 때문에, 현 시점에서의 평가는 ‘중간’ 평가일 수밖에 없다. 하지만 노동자의 투쟁 등 다른 변수가 없다면 ‘최종’ 결론이 여기에서 크게 벗어날 것 같지는 않다.

 

 

1) 전체 비정규직의 약 절반만 전환, 상시지속 범위의 축소
각 기관의 실태조사 결과를 근거로 정부가 예측한 전환 규모는 20만 5000명으로, 조사된 전체 비정규직의 49.3퍼센트 수준이다. 박근혜 정부 시절인 2013~2016년, 4년간 전환된 규모가 8만 9000명이었던 것에 비해 두 배 이상 늘어 난 수치다. 파견과 용역을 전환 대상에 포함하고 상시지속 범위를 넓히고 예외 사유를 축소한 결과다.

하지만 여전히 상시지속 업무를 수행하고 있음에도 전환 대상에서 제외된 노동자가 다수 존재한다. 10월 완료된 특별 실태조사 결과 기준으로 일시·간헐 업무로 10만 명이, 상시지속이지만 전환 예외 사유에 해당하는 11만 1000명 등이 전환에서 제외될 것으로 예상된다.

상시지속 업무의 정의 자체가 여전히 논란거리다. 과거 전환 정책이 과거 2년간 지속된 업무만을 대상으로 하여 사실상 기간제법상 사용 기간 제한의 틀 내에서 머물렀던 것과는 달리, 향후 2년 이상 지속될 업무라면 상시지속 업무로 포함한 점에서는 진일보했다. 하지만 매년 혹은 특정 연도마다 예산이 책정되는 국가보조사업 등에서 중간에 종료되는 사업이라는 이유로 2년 이상 지속성이 부정되는 경우가 발생했다. 또한, 연중 지속되는 일자리의 기준으로 제시된 9개월이라는 계약 기간은 기존의 10개월보다는 완화되기는 했지만, 여전히 쪼개기 계약을 통한 정규직 전환 회피의 길을 열어 주었다.

더 큰 문제는 광범위한 예외사유의 존재다. 기간제의 경우 기간제 교사, 영어전문강사 3만 4000명이 예외 사유에 포함되었다. 60세 이상 2만 7000명도 예외 사유로 포함되었다. 이중 청소·경비 등 일부 업종만 고령자 친화 직종으로 구분되어 전환 대상에 포함될 것으로 보인다. 

파견 용역의 경우 장기적으로 산업 수요가 줄어들 것으로 보인다는 이유로 1만 3000명, 민간의 전문성 활용이 불가피하다는 이유로 1만 1000명이 예외 사유로 포함되었다. 민간의 전문성 활용이라는 예외 사유는 해당 기관에서 해당 업무를 도저히 수행할 수 없는 경우에만 인정되어야 한다. 그럼에도 기관은 전환을 회피하기 위한 쉬운 핑계로 이를 활용하고 있다. 중소기업 진흥을 이유로 전산 등의 업종이 전환에서 제외된 경우도 많다.

하지만 정작 실태를 들여다보면 해당 업체는 인건비 착취 외 어떠한 부가가치 생산에도 기여하지 않는 경우가 많다. 중소기업을 진흥한답시고 인건비 착취 업체를 진흥하고 있는 셈이다. 타 공공기관에 용역을 주고 있다는 이유로 전환에서 제외되는 것도 문제다. 이는 자회사로의 전환을 합리화하기 위한 예외다. 철도공사 자회사로 외주화되어 있는 KTX 승무 업무·정비 업무 등이 대표적이다. 

결과적으로 상시지속 업무의 협소한 해석과 광범위한 예외 사유의 존재로 상시지속 업무임에도 전환 대상에서 제외되는 경우가 다수 존재하게 되었다. 이는 단지 전환 대상의 축소에서 그치는 문제가 아니다. 이후 비정규직 사용 사유 제한이 공공부문 또는 법 개정을 통해 전체 노동시장에 적용된다 하더라도 광범위한 예외사유가 존재한다면 사유 제한의 의미가 심각하게 퇴색될 수밖에 없기 때문이다. 

 

2) 대다수가 무기계약직과 자회사로 전환, 고용전환이 아닌 경쟁채용도 다수
정부 가이드라인은 기간제는 직접고용 정규직 전환, 파견·용역은 직접고용·자회사·사회적 기업으로 전환 방식을 제시했다. 여기서 정규직이란 무기계약직을 포함하는 개념이다. 직접고용으로 전환하는 경우, 극히 예외적인 경우를 제외하면 대부분 무기계약직으로 전환될 것으로 예상된다. 

무기계약직에 대한 차별은 개선되지 않을 것이다. 이번 정규직 전환 대상에서 무기계약직은 아예 빠져 있다. 무기계약직의 이름을 공무직 등으로 바꾸고, 승진·승급 체계를 마련하고 출입증 등에 있어 차별하지 말라는 내용을 보완하는 표준관리규정 개정이 추진되고 있으나 근본적 문제를 개선하기에는 부족하다.

2016년 말 기준 공공부문의 정규직, 비정규직을 포함한 총 인력 규모는 185만 명이다. 이중 무기계약직 제외 정규직이 133만 명, 무기계약직이 21만 명이다. 이번 전환 계획으로 비정규직 약 20만 명이 전환되고, 자회사로 전환되는 경우를 제외한 대부분이 무기계약직으로 전환된다고 가정할 때 공공기관에는 약 10만 명의 무기계약직이 늘어난다. 이렇게 되면 공공부문 무기계약직만 30만 명으로, 전체 인력 규모의 1/6을 차지하게 되는 기형적 구조가 탄생하게 된다.

최근 몇 년간 공공부문 비정규직 투쟁의 중심에는 교육공무직·지자체 공무직 등 무기계약직 노동자들이 있었다. 앞으로 이러한 흐름은 더욱 확대될 것이다. 규모가 적고 흩어져 있다보니 무기계약직 운동의 성장이 더뎠던 중앙행정기관이나 공공기관에서도 이번 전환 이후 무기계약직의 조직화와 처우 개선을 위한 투쟁이 확대될 수밖에 없다. 

파견·용역 노동자는 행정기관에 소속된 경우 직접고용될 수도 있지만, 공공기관에 소속된 경우는 상당수가 자회사의 정규직(심지어 무기계약직)으로 전환될 가능성이 높다. 기관 경영진은 기존 조직의 반발·조직 분리를 통한 관리 용이성 등을 이유로 자회사 전환을 선호한다. 특히 전환 대상의 규모가 클수록 그러하다. 정규직 조합원들 사이에서도 직접고용 시 이후 구조조정의 빌미가 되지 않을지, 처우 개선을 위해 정규직 임금이 줄어들지 않을지 우려하여 자회사를 선호하는 경향이 적지 않다. 비정규직 노동조합 입장에서도 직접고용이 쉽지 않고, 조직과 교섭권의 보존이 쉽다는 점에서 자회사를 선택 가능한 대안으로 여기곤 한다. 자회사 전환 방식이 가지는 여러 문제점에도 불구하고 수용성이 높은 이유다.

자회사로 전환되고 수의계약이 허용되면 주기적으로 입찰을 통해 용역업체가 바뀌고 이로 인해 노동자들의 고용불안이 반복되었던 상황은 해결될 수 있다. 하지만 고용 관계와 사용 관계의 분리라는 간접고용의 본질적 문제는 해결되지 않을 수 있다. 청소·경비·시설 등의 직종은 대부분 원청의 정규직으로부터 일상적인 업무 지시 등을 받지 않을 수 없는데, 위장도급과 불법파견 시비를 피하고자 비효율적이고 형식적인 관리구조만 커질 수도 있다. 또한 원하청 계약관계 속에서 하청 노동자의 노동조건이 결정되는 구조도 변하기 어려워 노동조건 개선이 제한적일 수밖에 없다. 자회사의 안정성도 문제다. 별도의 법적 근거를 확보하지 않는 한 자회사의 생살여탈권은 모회사의 경영진에 있기 때문이다. 마지막으로 공공서비스 제공에 필요한 상시지속업무의 외주화로 인한 공공서비스 질의 하락이나 안전사고 대처 부족 등 ‘위험의 외주화’도 반복될 것이다.

인천공항처럼 비정규직 노동자들의 조직적 힘이 크고 정부가 관심을 쏟고 있는 경우 자회사로 전환하더라도 여러 보완적 조치들을 마련할 것이다. 하지만 그렇지 않은 대부분 기관에서 자회사로의 전환은 사실상 고용이 조금 안정된다는 점을 제외하면 용역업체 수준에서 크게 벗어나지 않을 수 있다.

마지막으로 전환 과정에서 탈락하는 비정규직 노동자가 상당수 발생할 수 있다. 정부 지침에서 청년 선호 일자리의 경우 경쟁채용이 가능하도록 길을 열었고, 일부 정규직 조합원들이 노동시장에서 자신들의 지위가 하락할지 모른다는 우려를 갖고 경쟁채용을 강력하게 주장하고 있기 때문이다. 전환을 이유로 일자리에서 쫓겨나는 황당한 상황이 벌어질 수 있다.

 

3) 처우개선은 제한적, 저임금 고착화 위험 있는 표준임금체계 도입
처우 개선은 매우 제한적으로 추진되고 있다. ‘국민 부담’을 이유로 전환과정에서 추가 재정 투입은 극히 제한적으로만 이루어지게 된다. 최저임금 인상으로 인한 당연한 예산 증액을 제외하면 식대 월 13만 원, 명절 상여금 연 80만 원, 복지 포인트 연 40만 원 등 최대 월 23만 원이 처우 개선의 상한으로 정해져 있다. 동일노동 동일임금, 복리후생 차별 금지 원칙 등에 따라 단계적으로 처우 개선을 하겠다고 하나 현재 상황으로 봐서는 이후에도 획기적인 처우 개선은 쉽지 않을 전망이다.

기본급의 경우 임금 수준은 현재 임금의 ‘수평적’ 이동을 기본으로 하고, 임금 체계는 호봉제를 지양하고 직무 중심 임금체계를 도입하라는 것이 정부의 지침이다. 새로운 임금체계 마련을 위해 노동부가 노동연구원에 ‘표준임금모델’ 설계 연구 용역을 발주하였으며 곧 결과가 발표될 예정이다. 여기에는 전환자의 임금상승을 최대한 억제하고 공공부문, 나아가 전체 노동시장의 임금체계를 개편하려는 의도가 깔려 있다.

표준임금모델은 기존의 기관별-직급 호봉제를 대신하여 공공부문의 여러 직종에 공통으로 적용되는 근속승급이 있는 직무급 형태가 될 가능성이 높다. 2~4년에 호봉과 유사한 방식의 승급이 존재하고, 승진 등 직무의 변화(난이도 상승)에 따라 기본급이 상승하는 구조다.

현재 대부분의 기관에서는 표준임금모델이 나오기를 기다렸다 이와 유사한 방식의 임금체계 설계를 하겠다는 태도를 취하고 있다. 반면 이에 대한 노동계의 대응은 통일되어 있지 못하다. 노동조합이 새롭게 조직되어 별다른 임금체계가 없고 임금 수준도 최저임금에 머물러 있는 비정규직 노동자의 경우 수용성이 높은 반면, 그 동안 노동조합을 조직해 임금 수준도 높이고 호봉제나 근속 수당 등 임금체계에 연공급적 요소를 많이 반영해 온 노동자의 경우 임금수준과 임금체계의 하향 압력을 우려하고 있다. 정규직의 경우 정규직과 동일한 임금체계를 무기계약직에 도입하자니 정규직 양보로 이어질까 두렵고, 무기계약직에 직무 중심 임금체계가 도입될 경우 정규직으로도 유사임금체계가 넘어올 게 뻔하니 걱정이다. 노동조합 전체 입장에서 볼 때도 직종별 표준모델이 기관별 임금 격차 축소나 산별 임금교섭의 지렛대로 활용할 수 있다는 점에서는 긍정적 면이 있으나 기관 내부에서의 직무 구분에 따른 임금 격차의 확대·호봉제 축소에 따른 장기적 임금 수준 저하·저임금 직종의 합리화 및 직종별 임금격차의 고착화 등 부정적 면도 있다.

무기계약직 전환자의 임금체계는 내년 정규직을 포함한 전체 임금체계 개편 논의와 더불어 노동운동의 어려운 숙제가 될 것이다.

 

4) 지체된 조직화
마지막으로 비정규직 정규직 전환 과정이 노동조합 조직화 성과로 이어졌는지 살펴보자. 공공운수노조를 비롯하여 많은 공공부문 노동조합에서 조직화에 노력을 기울였지만 대부분의 비정규직 노동자들은 노조 가입에 그리 적극적 태도를 보이지 않고 있다. 노조 가입이 전환에 불이익이 될 수도 있다는 우려, 전환 과정을 지켜보자는 태도가 우선이기 때문으로 보인다. 공공운수노조의 경우에도 기존에 노조가 조직되어 있었거나, 마사회와 같이 전환 이전 투쟁 과정에서 노조의 필요성에 대한 인식이 확산된 경우 등을 제외하면, 신규 조직화 규모는 그리 크지 않다. 

이 와중에 기관 사용자나 용역업체 관리자, 정규직 노조가 주도하는 ‘어용’ 비정규직 노조가 세력을 확장하고 있다. 일례로 한국노총 공공노련 공공산업희망노조는 발전사업장에서 노사전협의회 논의를 하기도 전에 자회사 전환을 노조 입장으로 내세우고, 자기 노조에 가입하지 않으면 전환 시 불이익을 주겠다며 민주노총 소속 조합원의 이탈을 조장하기도 했다. 철도사업장 등에 소수로 존재했던 어용 비정규직 노조가 이번 전환 과정에서 확대될 조짐을 보인다.

비정규직의 주체적 조직화가 지연되면서 이번 전환과정에서 정작 비정규직 당사자의 목소리는 제대로 반영되지 못하고 있다. 기간제 전환 심의 기구에는 지침상 당사자 참여가 쉽지 않았고, 파견·용역 전환 심의 기구인 노사전협의회에는 파견·용역 노동자 대표자가 참석하도록 하였으나 대표자를 선출하는 과정을 원청 관리자나 용역업체 소장 등이 주도하는 경우도 비일비재했다. 결국 충분한 노사협의를 바탕으로 자율적으로 추진하겠다는 원칙은 정작 비정규직 노동자를 협의에서 배제한, 정부 지침에서도 후퇴된 수준의 정규직 전환으로 귀결될 가능성이 높다.

 

문재인 정부 1호 정책인 ‘비정규직 정규직 전환’은 왜 이렇게 후퇴하게 되었나?

 

1) 정책의 한계
일단 정책 자체의 한계가 존재했다. 비정규직 정규직 전환 정책은 소위 소득성장파와 혁신성장파의 밀고 당기기 속에 타협점을 찾았는데, 이 결과 전환 규모는 과거보다 확대되었지만 재정 투입과 처우 개선은 최소화한다는 제약이 생겼다. 결국 전환방식과 처우 개선이 처음부터 낮은 수준에서 추진되었다. 전환 규모조차 광범위한 예외 조항으로 축소되었다.

 

2) 관료들의 저항
청와대의 추진 의지가 불분명했고 관료와 기관의 저항도 컸다. 취임 첫날 일성을 내지른 이후 문재인 대통령은 정책에 대해 직접적 언급을 한 적이 없다. 이 정책에 청와대의 힘이 그리 실리지 않는다고 판단한 관료와 기관은 정책의 집행에 적극적 태도를 보이지 않았다. 노동부를 제외한 다른 부처의 경우 최소한의 역할만 하며 관망하는 태도를 보였고 기획재정부는 정원과 예산을 틀어쥐고 정책의 후퇴를 사실상 주도했다. 중앙 부처·지자체·공공기관 곳곳에서 관료와 관리자의 저항이 있었고, ‘자율적 추진’이라는 원칙은 지침의 내용보다 후퇴된 전환을 합리화하는 근거가 되어 버렸다.

 

3) 준비 안 된 노동운동
반면 노동 측은 전체적으로 준비가 되어 있지 않았다. 비정규직 당사자는 대부분 조직되지 않아 전환 과정에서 주체로 나서지 못했다. 노조 차원에서 집중적인 조직화 노력을 했고, 상당수의 신규 조합원이 가입하긴 했으나 역부족이었다. 조직된 비정규직 당사자들도 워낙 큰 문제가 걸려 있다 보니 운신의 폭이 크지 않았다. 기관별로 협의 속도가 다르고 쟁점도 다르다보니 공동투쟁을 만드는 일은 더욱 어려웠다. 산별 조직과 총연맹은 노정 협의나 기관별 대응 지원만으로도 벅찼다. 

 

4) 분열된 노동자
비정규직 정규직 전환, 차별 해소를 위한 별다른 실천을 해 오지 않았던 많은 정규직 노동조합은 정규직 조합원의 이해 방어가 우선이었다. 지침이나 다른 기관의 사례를 핑계로 무기계약직이나 자회사 전환이 쉽게 용인되었다. 서울대병원에서 정규직 임단협 투쟁과 연계하여 무기계약직을 정규직으로 전환하기로 합의를 끌어내는 등 일부 모범 사례도 존재했지만 소수였다.

비정규직 노동자의 대거 인입으로 인한 노동시장 내 지위 하락에 대한 우려와 진입 과정에 대한 공정성 시비 속에 전환과 공개적 경쟁 채용 없는 전환에 대한 반대도 생각보다 컸다.

 

비정규직 정규직 전환에 대한 여론도 생각보다 냉담했다. 상시지속 일자리 비정규직 사용 제한 등 노동시장 전체의 개선과 함께 가지 못하는 공공부문 비정규직 전환은 몇몇 사람들의 행운으로만 여겨졌다. 몇 안 되는 안정적 일자리로서 공공부문에 대한 입직 경쟁이 점점 치열해지는 가운데 청년층의 즉자적 반발도 컸다. 

 

문재인 정부의 비정규직 정규직 전환은 초반의 기세를 많이 잃은 상태에서 일부는 자회사, 일부는 무기계약직으로 최소한의 고용보장을 하는 정도로 정리된 상태다. 여전히 그조차 확정이 안 된 상태로 2017년을 마치는 기관도 적지 않다. 2018년에는 자회사나 무기계약직으로 전환된 노동자에 대한 임금체계 등 노동조건의 확정, 처우 개선, 미전환 노동자에 대한 추가적인 전환 논의, 1단계 전환에서 제외된 지방 출자·출연기관·민간위탁 기관 등에 대한 전환 논의 등 더욱 복잡한 국면이 펼쳐질 것이다. 전환 이후 상시지속 업무에 대한 비정규직 사용을 제한하고 이를 민간으로 확대하기 위한 논의도 시작해야 한다. 

올해는 노동이 보다 준비되고 단결된 상태에서 이 국면을 헤쳐 나갈 수 있을까? 치열한 평가와 치밀한 준비가 필요하다. ●