1987년 이후 노동운동사를 돌아볼 때 공공부문 노동조합운동은 민간 제조업 노동자의 조직화와 투쟁을 좇아가는 양상을 보여 왔다. 민간 제조업 노동조합운동의 ‘효과’였다. 1987년 노동자 대투쟁 직후 조직된 공공부문 노동조합운동은 전국노동조합협의회(이하 전노협)·지역별노동조합협의회(이하 지노협) 운동과 함께하거나(서울·부산지하철, 서울대병원 등), 혹은 업종회의(전문노련, 이후 공익노련)로 단결한다. 그러나 이후 전노협에 함께 했던 노동조합들도 전노협이 약화하면서 1992~1994년을 거쳐 점차 업종조직(전국민주철도지하철노동조합연맹(이하 민철노련), 병원노동조합협의회(이하 병노협)) 중심으로 활동하게 된다.

한편, 공공기관노동조합 중 전노협과 업종회의에 합류하지 않았던 ‘중간노조(상급단체가 없는 노동조합)’들은 1994년 공공부문 노동조합대표자회의(이하 공노대)를 계기로 민주노조와 연대한다. 민주노총 건설(1995년) 이후, 공노대는 민주노총 합류를 둘러싸고 분화하여, 민주노총에 합류하는 조직들은 (구)공공연맹(전국공공노동조합연맹)을 건설한다. 이 시기엔 공공부문 노동조합의 투쟁도 활발하게 진행된다. 공노대 건설(1994년), 민철노련 공동파업(1994년), 한국통신노동조합 민주화와 파업(1995년)이 전개된다. 그런데 이들은 모두 전노협 투쟁을 통한 노동조합 민주화와 임금 인상에 있어서 전노협 투쟁의 방식을 좇았던 운동으로 평가할 수 있다. 공공부문은 1990년대 초 노·경총 임금가이드라인에 따른 임금억제가 작동하면서 민간보다 임금 수준이 억제된 상태였기 때문이다. 물론 이 시기는 1990년대 초 침체와 구조조정으로 중소제조업이 위기를 맞고, 중소제조업을 기반으로 한 전노협의 위기가 이어진 시기였다. 대기업·중소기업 임금 격차도 크게 확대되기 시작당시 공공부문 노동조합운동은 자신들의 임금을 재벌 대기업 수준으로 맞춰야 한다고 보았다.

IMF(국제통화기금) 구제금융 위기 이후 1999년 공공연맹, 민철노련, 공익노련은 IMF 구조조정에 대응하기 위해 ‘공공연맹(전국공공운수사회서비스연맹)’으로 통합하고 공동파업을 시도한다. 2002년에는 민영화 저지 철도·발전·가스 공동파업이 진행된다. 이 역시 IMF 구제금융 협약에 따른 4대 부문 구조조정 정책에 대한 저항으로서 1998년 현대차노동조합 파업, 2001년 대우차노동조합 정리해고 투쟁 등 제조업 노동조합 투쟁에 뒤이은 것이다.

 

2000년대 중반 이후 공공부문 가운데 중화학공업 남성 노동자와 가장 유사한 SOC(사회간접자본) 부문이 정부 정책에 대한 반대 투쟁으로 정치화되며 더욱 주목을 받게 되었다. 2009년, 2016년 철도 등 공공부문 공동파업이 주요한 사례다. 민영화 저지 투쟁 과정에서 노동조합 민주화가 진행되면서 민주노총으로 조직을 전환하여, 전투적인 SOC 부문 공기업 노동조합이 민주노총(공공연맹)의 주요 부문을 차지하게 된다. 또 공공부문 노동조합 조직화가 상대적으로 쉬운 조건에서 지방자치단체, 학교 비정규직 등 공공부문 비정규직 노동자 조직이 확대된다. 이러한 조직화를 거쳐 민주노총 내 공공부문 비중은 더욱 증가한다.

2008년 금융위기 이후 민간 제조업 노동자 투쟁의 쇠퇴 속에서, 또한 이명박·박근혜 정부 정책에 맞선 투쟁이라는 점에서 공공부문 파업이 주목받는다. 당시 쌍용차, 한진중공업 정리해고 투쟁 등 이후 제조업 노동조합의 방어 투쟁이 없었던 것은 아니나, 금융위기에 적합한 대안을 제시했다고 보기는 어려웠다. 공공부문 역시 정부 정책에 대한 방어적인 투쟁, 결과에 대한 투쟁 이상으로 전개되지 못했다. 예를 들어 2009년 당시에 진행된 이명박 정권의 ‘공공기관 선진화’ 정책에 의한 인력감축을 당시 금융위기와 연계하여 인식하지 못하고 ‘보수 정권의 공공성 약화 정책’으로 바라보았다. 이러한 정세 진단으로 인해 제조업 노동조합과 연대하여 운동을 확장한다는 생각을 하기에는 어려웠다. 노동운동은 이 투쟁이 정부 정책에 대한 투쟁이기에 당연히 ‘정치 투쟁’이라 여기게 되었다.

지속적인 조직 확대와 투쟁의 정치적 성격 때문에 일각에서는 공공부문(공기업) 노동조합운동이 재벌기업 노동조합을 제치고 민주노총을 주도할 수 있다고 주장하기도 한다. 그러나 공공부문 노동조합운동이 총노동을 대변하는 이념적 혁신을 이루는 것도 아니고, 제조업과 같이 가치 생산 부문이 아니고 잉여가치를 재분배하는 영역으로서 자신의 경제투쟁이 전체 노동자계급의 이해를 대변하기도 곤란한 상황이라는 점을 냉정하게 인식할 필요가 있다. 이 때문에 공공부문은 민주노조 운동을 주도할 수 있다고 주장하기 어렵다.

물론 공공부문 노동조합운동이 총노동의 투쟁을 ‘주도’하기 어렵다는 것이 민주노총을 혁신·강화하기 위한 운동에서 공공부문 노동조합의 전략적 중요성까지 모두 부정하는 것은 아니다. 경제위기 상황에서 노동시장은 물론 국민경제에 대한 대안을 제시하고 개입하는 것이 중요해지는데 공공부문 노동조합운동은 이러한 투쟁의 일부라는 점에서 민주노총 강화에 ‘기여’할 수 있다. 특히 불황기에 상대적으로 고용이 안정된 공공부문 조합원 비중의 지속적인 상승을 고려할 때 그렇다. 또한 공공부문을 매개로 한 노동정책과 민영화, 사회보장 확대 등 경제·사회정책을 둘러싸고 벌어지는 노사정 주체들 사이의 협의·투쟁의 정치적·전 계급적 성격을 고려할 때, 노동조합운동에서 공공부문 노동조합이 올바른 노선을 갖는 것은 더욱 중요해진다.

 

공공부문은 정부의 직간접 지배를 받기 때문에 공공부문 노동조합은 노정 교섭을 추구하게 된다. 그러나 정부 자체의 구조가 중층적이며 정부 외에 다양한 이해관계자가 존재하고, 정부의 지배가 간접적인 성격을 갖는 경우가 많기 때문에 단순히 실현하기는 어려움이 있다. 정부, 특히 관료들은 노사관계 책임과 부담을 회피하기 위해 노동조합과 교섭에 소극적이다. 공공부문 노동조합은 이를 해결하기 위해 청와대, 여당과 정치적 해결을 추구한다. 정부·여당과 다양한 인적 관계가 형성되어 있는 문재인 정부에서 이런 경향이 더욱 심화한다.

‘노동 존중’을 표방한 문재인 정부는 공공부문의 직접적인 노정 교섭 대신 노사정 사회적 협의 체제의 일부로 공공부문 노(사)정 협의를 제시한다. 이는 양대 노총의 핵심인 공공부문 노동조합을 통해 (매개 수단으로) 양대 노총을 안정적으로 사회적 협의 체제에 포괄하려는 의도로 볼 수 있다. 실제로 연대기구인 양대노총공공부문공대위는 경사노위를 매개로 노정협의를 안정화하려 시도한다. 문재인 정부 하에서 공공부문 노사정 협의의 가능성이 커지면서 공공부문 노동조합 안의 코포라티즘이 힘을 얻게 된다. 정부를 사용자로 하는 공공부문의 노정 교섭(협의)과 총노동·총자본의 사회적 협의인 노사정 대화는 당연히 구분해야 하지만 정권을 이를 의도적으로 혼동하고 결합한다.

한편, 노정 협의의 근거로 공공서비스노조주의(박태주 등)가 제시되기도 한다. 여기서 공공서비스노조주의는 “노동조합이 공공서비스의 결정 과정에 개입하고 나아가 공공서비스의 질을 개선하는 것을 주요한 목표로 삼는 것”이라고 설명된다. 이에 따라 “기업 차원의 단체교섭은 임금 및 근로조건과 같은 경제 조건을 다루는 만큼 공공성을 실현하는 수단이 되기엔 한계가 있다고 비판”하고 이를 통해 노정, 노사정 교섭의 근거를 도출하는 것이다. 그런데 공공부문 노동조합은 사회 공공성을 명분으로, “사회운동”을 비정부기구(NGO)와 연대라는 방식으로 실용적으로 접근한다.

 

공공부문 노동조합의 노정 교섭의 추구가 사회 공공성을 위한 것이어야 한다는 주장이나, 공공부문에 한정된 경제적 이해를 달성하기 위한 것이라는 접근(주로 한국노총이나 공공부문의 기업별 노동조합의 인식)은 모두 한계가 있다. 사회 공공성이 주장하는 사회복지 확대나 국영화는 방어적 의미가 있기는 하지만 한국 경제의 구조적 위기를 해결하는 데에는 한계가 분명하기 때문이다. 공공부문의 임금이 이미 민간에 비해 높은 상황에서 경제적 지대를 지키기 위한 노정 교섭도 정당성을 갖기는 어렵다.

물론 공공부문에서 노정 교섭을 추진한다고 할 때 추상적인 사회 공공성이나 기업별 노동조합의 경제적 이익 외에 무엇을 추구할 것인가를 노동조합이 함께 제시할 수 있어야 한다. 그것은 한국경제의 구조적 위기를 해결하기 위한 정책대안 제시와, 이를 실현하기 위한 민간부문과 공공부문 노동자의 단결을 추구하는 내용이어야 할 것이다.

한편, 민주노총은 경사노위 참여의 주요 목표로 산별교섭 등 중층적 노사관계 형성을 제시한다. 초기업 교섭은 한국 노사관계에 중요한 과제이기는 하지만, 어떤 초기업 교섭이냐가 더욱 중요하다. 예를 들어 일부 보건의료 부문의 노동조합은 건강보험료, 수가 인상 등을 매개로 사용자와 타협할 수 있다는 입장이다. 사실상 총노동의 이해가 걸린 쟁점을 해당 산업 노동자의 이해관계를 우선하여 접근한 것이다. 결국 조세로 전체 노동자에게 전가될 수밖에 없는 재정 지출 확대를 동반하는 인건비 상승을 정당화하는 경향도 나타난다. 높은 기업 내 조직률을 가진 공공부문 노동조합은 힘이 있지만, 자신만의 이해를 추구하고 그 부담을 다른 노동자들에게 전가할 경우 전체 노동자들로부터 더욱 고립될 수 있다.

공공부문 노동조합이 높은 조직률과 고용안정, 정치적 성격 등 자신의 유리한 조건을 활용하여 개별 기관 및 부문의 협소한 이해를 달성하려 할 경우 전체 노동자의 단결에 기여하기는 어렵다. 지금까지 공공부문 노동조합은 일반적으로 자신의 경제주의를 사회 공공성 등 논리로 정당화하고, 민주노총도 이러한 운동 방향이나 공공부문 노동조합이 제시하는 공공부문 정책 방향을 비판 없이 수용해왔다. 이런 점에서 공공부문 노동조합의 한계는 민주노총 자체의 한계이기도 하다.

 

 

노동자 운동의 목표는 공공부문, 민간부문이라고 기본적으로 다르지 않다. 부문별 과제가 아니라 총노동(민주노총 차원) 과제에 우선성, 중심성이 있다는 것이다. 다만 공공부문의 특수성을 고려하여 보다 구체적으로 몇 가지 특수한 과제를 도출할 수 있다.

먼저 경제투쟁(제도개선 투쟁 포함)은 정규직이든 비정규직이든 노동조합의 기본적인 역할이다. 다만 이러한 투쟁에서도 개별 사업장과 고용 형태를 넘어 노동자계급의 단결을 추구하는 실천이 필요하다. 여러 사업장과 정규직·비정규직 공동의 임금요구(연대임금)와 지역노동조합 강화와 같은 과제다.

또한 사회운동을 하는 전제로서 한국 사회에 필요한 정치·사회운동 과제를 우선 정리할 수 있어야 한다. ‘사회운동노조’의 ‘사회운동’은, 비정부기구 운동이 아니라, 마르크스가 말한 임금 제도를 지양하기 위한 광범위한 정치·사회운동이라는 의미로 이해해야 한다. 때때로 나타나는 대중적으로 인기 있는 어떤 사회운동 쟁점을 노동조합 안으로 수입하거나 공공부문 노동조합의 경제적 이해를 사회운동으로 포장하는 것이 사회운동노조는 아니다. 이를 위해서는 기존 노동조합을 개혁하는 ‘노동조합 내 운동’도 필요하다. 이른바 “노동조합 내부에 새로운 대안적 사회운동을 추구하는 세력”(워터만)이 되어야 하는 것이다. 공공부문 노동조합이 코포라티즘과 협소한 노동자주의 입장에서 공공부문의 독점성을 활용하여 경제주의를 추구할 경우, 재정을 통한 소득 재분배를 왜곡하게 되는 것은 물론 민간부문 노동자와 함께 약화할 수밖에 없다.

 

이 점에서는 공공부문의 후견주의가 강력한 남유럽에서 공공부문 노동조합의 투쟁을 돌아볼 수 있다. 금융위기 이후 그리스 공공 노총의 긴축반대 파업이 빈발한다. 그런데 위기 직전까지 그리스 공공부문에서는 2000년~2010년까지 임금이 2배 이상 인상되고, 2004~2009년간 5만 명 인력이 증원되며, 은퇴자는 재직 시의 95퍼센트를 연금으로 받는 등 공공부문이 확대되었다. 그 결과 공공부문 구조조정이 추진된다. 공공부문 노동조합은 국민경제가 붕괴하는 상황에서도 경제체제의 근본적 변혁보다는 기득권 방어를 위해 전투적으로 투쟁한다. 1980년대 이탈리아노총(CGIL)의 물가·임금 연동제에 반발한 공공부문 기층위원회(Cobas)는 1983년부터 시작된 사유화로 인한 민간부문과 임금 격차 축소에 반대하여 1987년 형성된다. 연동제 폐지와 분권화된 교섭을 요구했던 이들의 노선은 전투적 코포라티즘라고 평가할 수 있다. 그 목표가 무엇인가에 따라 전투적인 노동자 투쟁이라도 항상 정당한 것이 아닐 수 있다.

한편 공공부문 노동조합에서는 공공부문 노동조합의 부문적 이해를 사회적 이해로 포장하여 대응하고자 하는 실용적인 입장도 강력하게 형성된다. 실제로 그러한 방향을 정당화하는 논리가 현장의 경제주의적 이해는 물론 여러 진보주의, 좌파 일각에서도 나타난다. 일부 좌파들은 코포라티즘을 비판하면서도, 공공부문 노동조합의 전투력을 일면적으로 강조하며 경제투쟁을 무조건 정당화한다. 공공부문 노동조합의 투쟁은 곧 대정부 투쟁이며 정치투쟁이라고 인식하기도 한다.

공공부문의 기업별 노동조합이 사회 공공성을 명분으로 경제적 이해를 추구하는 경향이 나타나기도 한다. 민주노총 내 공공부문 노동조합이 민주노총을 통한 연대임금을 지향할 것인지, 혹은 총연맹의 무기력을 전제하거나 암묵적으로 조장하는 가운데, 총연맹을 활용한 공공부문의 독점적 이해를 추구할 것인지가 문제다. 공공부문의 무조건적 확장이나 민간과 격차를 계속 벌리는 임금인상이 한국경제가 처한 구조적 위기의 해법도 될 수 없거니와, 노동자 계급이 새로운 사회를 건설하는 데 필요한 방향이라고 볼 수도 없다.

 

 

그렇다면 공공부문 노동조합의 경제투쟁, 제도개선 투쟁, 정치투쟁은 어떻게 전개되어야 할까.

 

첫째, 공공부문 노동조합의 경제투쟁, 제도개선 투쟁은 노동자의 단결을 지향해야 한다. 해당 투쟁을 수행하는 노동자뿐 아니라 다른 노동자들의 지지라는 측면에서도 그렇다.

둘째, 공공부문에 특수한 독점적 이익을 추구하지 않는 한에서 노동조합의 경제투쟁(예: 임금인상, 노동시간 단축), 제도개선 투쟁(예: 사회보장 확대) 과제는 단기에서 정당하다. 그러나 그러한 요구가 소득주도성장론·사회 공공성론 등의 접근과는 달리 자본주의의 구조적 위기에 대한 대안으로서는 한계가 있다는 점을 인식해야 한다.

셋째, 공공부문을 매개로 전개되며 전체 노동자에게 큰 영향을 미치는 쟁점(탄력근로제나 노동조합법 개악, 위험의 외주화 반대 등)이나 국민경제를 변혁하는 과제에 대한 선도적인 입장과 투쟁은 중요한 임무가 될 수 있다.

넷째, 자본주의의 구조적 위기에 대한 대안은 현재의 공공부문을 단순히 확대하는 것으로 실현될 수 없으며 경제체제 전체의 변화를 필요로 한다. 따라서 이를 추구하는 총노동의 정치·사회운동에 앞장서 함께  해야 한다. 물론 같은 방향 하에서 공공부문에 구체적으로 적용될 수 있는 과제를 찾아가는 것도 필요하다. 공공부문 노동조합이 민간부문 노동조합에서 미처 관심을 두지 못하는 한국 경제 구조의 문제를 제기하고, 나아가 총연맹보다도 앞서 제시하는 역할을 할 수도 있다.

세계자본주의와 한국경제의 위기가 심화하면서 노동자 운동이 처한 조건도 근본적으로 변화했다. 이런 조건에선 전투적 투쟁으로 임금인상을 실현하거나, 재정을 활용하여 복지를 크게 확대하는 것은 그 의미가 달라진다. 공공부문 노동조합운동이 변화된 정세에서 자신의 단기적 이해만을 추구하는 것이 아니라, 전체 노동자와 함께 하는 투쟁으로 자신을 혁신할 수 있을 때, 장기적으로 그 힘은 더욱 강해지고 승리할 수 있다. ●