지난 3월 31일은 아시아인프라투자은행(AIIB) 창립회원국 신청 마감일이었다. 미국의 견제에도 불구하고 중국의 AIIB 제안은 흥행에 크게 성공했다. 마감 결과 총 47개국이 가입을 신청한 것으로 알려졌고, 주요 20개국(G20) 중에서도 미국, 일본, 캐나다, 멕시코, 아르헨티나, 남아프리카공화국 등을 제외한 13개국이 창립회원국이 되었다.

AIIB 설립이 세계은행과 아시아개발은행 등 미국 주도의 다자간 개발은행에 대응하는 중국의 전략이라는 점에서 미중 갈등은 불가피한 것이었다. 미국은 한국의 AIIB 참여에 대해 명확히 반대 의사를 표명했다. 하지만 한국의 주요 싱크탱크와 언론사는 경제적 이익을 근거로 AIIB에 가입해야한다는 입장을 내놓았다. 망설이던 정부는 영국 등 미국 우방국들이 AIIB에 가입하자 결국 3월 27일 중국에 AIIB 참여를 통보했다. AIIB의 흥행을 두고 미국에서는 ‘외교정책의 실패’라는 평가가 지배적이다.

 

AIIB는 여러 나라가 모여 개발도상국의 개발을 돕기 위해 설립하는 다자간 개발은행이다. AIIB 참여국들은 이를 각국 공적개발원조(ODA) 정책의 일부로 다룬다. 미국, 유럽, 일본 등이 주도해온 기존의 다자간 개발은행은 저개발국의 인프라 개발을 지원하고 전 세계에서 빈곤을 퇴치하는 것을 자신의 존재 이유로 삼고 있다.

아직까지 AIIB가 어떤 모습을 갖추게 될지는 모호한 채로 남아있지만, 중국이 제안한 AIIB는 기존의 다자간 개발은행과 달리 인도주의적 의제(빈곤퇴치, 교육, 환경 등)에 큰 관심을 보이지 않고 있다. 명칭에 ‘인프라 투자’를 명시한 데에서도 알 수 있듯, 중국은 ‘일대일로(一帶一路)’ 프로젝트 구상과 연계하여 도로, 철도, 항만 등 인프라 투자에 집중할 것이다. ‘일대일로’란 중국에서 유럽으로 이어지는 다양한 현재적·잠재적 루트를 지칭하는 것으로, 여기서 하나의 띠(一帶)란 실크로드 경제권이 하나의 경제권이라는 의미이고, 하나의 길(一路)이란 하나의 교역로라는 의미에서 해상 실크로드를 의미한다. 어쨌든 자본력이 부족해서 스스로 거대 인프라를 건설하기 어려운 나라를 돕는다는 것은 여전히 다자간 개발은행의 존재 이유가 된다.

여기서 ‘돕는다’는 것의 의미는 논쟁적이다. 중국은 ‘원조’보다는 ‘협력’이라는 단어를 선호한다. 중국은 북반구 선진국의 일방적 원조(북남 원조)를 남반구 국가들 간의 경제협력(남남 협력)으로 대체하자고 주장하고 있다. 

비슷한 맥락에서 AIIB는 수원국에게 까다로운 정책이행조건(conditionality)을 부여하지도 않을 것으로 보인다. 그동안 북반부 선진국들이 원조의 실효성(원조효과성)을 높이기 위해서 개발원조의 대가로 개발도상국에 강요해왔던 공공부문 개혁, 무역 자유화, 사유화 등을 요구하지 않겠다는 것이다. 마찬가지로 중국은 수원국의 민주화나 인권 같은 정치 관련 문제에 개입하지도 않을 것으로 보인다.

 

AIIB의 구체적인 모습은 창립회원국 간의 논의를 거쳐 연말까지 완성되겠지만, 인도주의, 구조조정, 정치체제 등의 이슈를 배제한 채 인프라 투자를 중심으로 경제협력을 강화하겠다는 중국의 의도가 상당부분 반영될 것이다. 그런데 한 가지 중요한 사실은 미국과 유럽 중심의 거대 인프라 원조가 수원국의 개발이나 빈곤퇴치에 실질적인 성과를 내지 못하고 있다는 평가 때문에 더 효과적인 원조를 위해서 정책이행조건의 부과나 인도주의 문제가 부각되었다는 점이다. 물론 이와 같은 선진국들의 처방도 기대했던 성과를 올리지 못하면서 원조효과성은 여전히 논란이 되고 있는 상황이다. 

그럼에도 불구하고 AIIB가 과거 선진국들의 원조 실패로부터 어떤 교훈을 얻었는지를 파악하기는 어렵다. 오히려 과거의 실패와 마찬가지로 인프라 개발 시 동반되는 강제 퇴거로 인해 사회적 갈등을 유발하고, 경제성장에 별다른 도움이 되지 않는 처치 곤란한 거대한 애물단지만 남겨두는 결과를 낳을 수 있다.

게다가 현재 해외 인프라 투자는 대부분 민관협력(PPP) 이라는 이름 아래에서 건설-운영-이전 방식(BOT)처럼 민간자본의 이윤창출을 적극적으로 보장하는 방식이 지배적이다. 최근의 ODA는 많은 경우 도로, 항만, 철도, 환경시설 등 사회간접자본의 건설뿐만 아니라 관리운영을 민간부문이 담당한다. 공여국과 기업들의 원금 환수 가능성과 투자성을 고려하기 때문이다(정창구 외, <MDB 투자 및 개발차관 활용을 위한 연구>, 국토교통부, 2010). 

하지만 남반구 민중운동은 이와 같은 개발방식이 개도국의 공공서비스(철도, 전기, 물 등) 사유화를 초래해 대규모 원조에도 불구하고 삶의 질은 악화된다고 주장해왔으며 오랜 기간 사유화 반대투쟁을 전개해왔다.

게다가 2007~09년 금융위기 이후 선진국들이 ODA 재원을 마련할 재정적 여유가 줄어들면서 민간자본의 참여는 더욱 확대되는 추세다. 가령 세계은행의 민간투자사업 지원규모는 2003년 69억 달러에서 2010년 291억 달러로 급격히 증가했고, 아시아개발은행도 전체 원조의 50퍼센트 가량을 이미 PPP방식으로 조달하고 있으며 이는 더욱 확대될 전망이다(장현승, <해외건설 수주의 새로운 기회, ODA PPP 시장 개척 현황과 과제>, 2013). 

AIIB에 참여하기로 한 47개국의 공통된 관심사는 향후 진행될 대규모 인프라 사업에 자국의 투자자나 기업들이 참여해 이윤창출 기회를 보장받도록 하는 데 있기 때문에 AIIB가 향후 공공서비스에 관한 대안적 접근을 할 수 있으리라 기대하기는 어렵다.

아직 출범 준비단계이기는 하지만 현재로서는 중국이 주도하는 AIIB가 과거 북반구 선진국들이 주도한 개발원조 모델에 비해 더 낫다고 볼 수 있는 근거는 없다. 과거에 발생했고 또 현재도 계속되고 있는 개발원조 정책의 한계나 문제점이 반복될 가능성도 높다. 그렇다면 AIIB의 흥행은 저개발국으로의 자본수출과 상품수출을 도모한다는 제국주의적 대외정책 이외의 다른 요소로 설명하기는 어려울 것이다. 그런 점에서 한국 언론이 오랜만에 진보와 보수를 떠나 한목소리로 AIIB에 가입하자고 주장할 때, 거기에는 선진국들이 제국주의적 대외정책을 통해 얻고자 하는 이윤의 일부를 나눠 갖자는 암묵적 합의가 존재했던 것 같다.

 

주요 20개국(G20) 중 13개국이 창립회원국으로 참여하게 된 것도 마찬가지의 이유 때문일 것이다. 다만 미국은 중국이 자신을 배제한 아시아지역 경제통합을 구체화하고 또 그것이 외교안보적 갈등과 중첩되어 있다는 이유 때문에 참여하지 않았을 뿐이다. 하지만 중국이 자신의 영향력을 확대하려고 한다고 해서 미국이 AIIB에 꼭 불참했어야 하는가 하는 문제는 미국 내에서도 쟁점이다.

사실 중국에 AIIB 설립의 명분을 제공한 것은 미국이었다. G20 내에서 국제금융기구 내 신흥국의 지분을 확대하기로 합의했음에도 불구하고 미국 의회는 수년간 IMF 개혁안을 비준하지 않았던 것이다. 이에 중국이 AIIB를 비롯한 새로운 국제금융기구들을 설립하자고 제안하자 미국은 난처한 상황에 빠져들었다. 이런 상황에서 미국의 많은 경제, 외교 전문가들은 차라리 미국도 AIIB에 가입해서 그 안에서 영향력을 행사해야한다고 주장했지만 오바마 정부는 이를 끝내 수용하지 않았다.

여전히 미국은 난처한 상황에 놓여있다. 예상보다 많은 국가들이 AIIB에 참여했기 때문에 다소 당황한 눈치다. 하지만 AIIB 설립으로 인해 미국 주도의 국제금융질서가 실질적으로 큰 타격을 받게 된 것은 아니다. AIIB는 여전히 준비단계인데다가 그 성공 여부도 아직까지는 미지수이기 때문이다. 게다가 앞서 지적했듯 최근 개발원조에서 PPP 방식이 더욱 확대되고 있는데, 이는 그만큼 ODA에서 다자간 개발은행보다 민간자본의 역할이 더 중요해졌다는 뜻이기도 하다.

그럼에도 불구하고 AIIB 창립은 분명 미국 주도의 국제금융질서에 대한 도전이다. 중국은 AIIB 외에도 브릭스 국가들과 함께 신개발은행(NDB)과 위기대응기금(CRA)도 설립하기로 결정한 상태다. AIIB가 ADB와 경합하는 역내 경제통합 구상이라면, NDB와 CRA는 세계은행과 IMF와 구별되는 신흥국 주도의 금융질서를 형성하려는 시도다.

미중 간의 경제적 갈등은 서로 다른 경제통합 구상을 두고 경합하던 것에서 상호침투하는 양상으로 변화하고 있다. 작년 말 중국은 아시아태평양경제협력체(APEC) 장관급 회의에서 아시아태평양자유무역지대(FTAAP) 구축을 위한 로드맵을 제안했다. 사실 FTAAP는 미국이 환태평양경제동반자협정(TPP)을 디딤돌 삼아 건설하고자 하는 경제통합 구상이지만, 이제 중국은 FTAAP로 나아가는 속도, 경로, 주도권을 둘러싼 쟁점을 제기하기 시작할 것이다. 중국이 동남아시아국가연합(ASEAN)과의 경제통합을 더욱 심화하고 AIIB를 설립하는 것 역시 궁극적으로는 아시아태평양 지역에서의 경제통합을 앞둔 장기적 포석이다.

AIIB 안에서 미국이 역할을 해야 한다는 주장도 이와 같은 맥락에서 제기되는 것이라고 볼 수 있다. 미국 국제경제연구소의 버그스텐은 AIIB에 미국과 일본이 “결국 가입하게 될 것”이라고 주장하고 있다. 이미 가입해버린 동맹국들과 함께 AIIB 내부에서 중국을 견제해야 한다는 것이다. 실제 미국이 언제 어떤 결정을 내릴지는 미지수지만 미국의 난처한 상황은 당분간 계속될 것으로 보인다. 4월 들어 추가로 스웨덴, 이스라엘, 남아프리카공화국 등이 가입하면서 창립회원국이 57개국으로 늘어났고(4월 15일 기준), 일본, 캐나다, 멕시코에서도 AIIB 가입을 저울질하는 상태다.

 

한국은 AIIB 가입의 대가로 미국으로부터 사드 배치와 TPP 참여를 강하게 요구받을 것이다. (물론 현재 시점에서 미국은 TPP의 조속한 타결을 위해 새로운 국가가 참여하는 것을 원하지 않고 있다.) AIIB는 실리적 이유로, 사드는 전략적 이유로 둘 다 필요하다고 주장하는 한국 보수진영의 입장에서는 윤병세 외교부 장관의 말마따나 “미국과 중국 양측으로부터 러브콜”을 받는 현 상황을 “축복”이라고 볼 수 있을지도 모르겠다. 하지만 그것은 아무래도 부적절하고 설득력 없는 강변이다. 

‘전략적 모호성’이나 ‘균형 외교’ 같은 수사와 마찬가지로, 현실의 모순에 대처할 수 없는 자신의 무능력을 감추기 위한 자기합리화에 지나지 않는다. 한미 FTA는 미국이 원하는 포괄적이고 높은 수준의 아시아태평양지역 경제통합의 기준이고, 사드 배치를 굳이 언급하지 않더라도 최근 한미일 군사동맹은 그 호전성을 한층 더 강화되고 있기 때문이다. ●